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统筹规划,狠抓落实 深入推进城市地下空间开发利用与人防建设相结合
2017-09-20 19:00:46  来源: 【打印本页】【返回列表
 

统筹规划,狠抓落实 深入推进城市地下空间开发利用与人防建设相结合

韩光荣

 

 

   人民防空是城市建设的重要内容,人民防空工程是地下空间开发利用的重要载体。当前,我国城镇化建设快速发展,地下空间开发利用如火如荼。国家住房和城乡建设部颁发的《城市地下空间开发利用“十三五”规划》提出,“到2020年,不低于50%的城市完成地下空间开发利用规划编制和审批工作。初步建立包括地下空间开发利用现状、规划建设管理、档案管理等的综合管理系统,有效提升城市地下空间信息化管理能力。”可以预见,地下空间开发利用将是“十三五”期间我国城市建设的主旋律。人防部门如何抓住这一机遇加快发展,如何将人防建设与地下空间开发利用紧密结合,实现城市综合防护体系与城市建设的融合式、集约化发展,是摆在各级人防工作者面前的一项重大战略课题。

   一、充分认识城市地下空间开发利用与人防建设相结合面临的形势 进入新世纪,随着我国经济建设的飞速发展,城市地下空间开发利用更加综合,呈现了强劲的发展势头,人防工程建设与城市建设相结合的项目也越来越多。把城市规划好、建设好、管理好,实现地下空间开发利用与人防建设的深度融合发展,对促进新型城镇化发展,提高城市综合防护能力,建设美丽中国,实现“两个一百年”奋斗目标,实现中华民族伟大复兴的中国梦,具有重要意义。

   根据我国城镇化进程和地下空间开发利用发展趋势,“十三五”时期我国城市地下空间开发利用将有相当大的规模,人民防空仍然处于快速发展的重要战略机遇期。科学合理地将城市地下空间开发利用与人防建设紧密结合,成为提高城市空间资源利用效率、提高城市综合承载力和整体防护能力的重要途径。

   目前,虽然我国部分大城市地下空间开发利用进入迅速发展阶段,但是大多数城市特别是中、小城市(包括巴彦淖尔市)地下空间开发利用仍处于起步阶段,城市地下空间开发利用与人防建设相结合面临着许多问题和挑战: 一是相关法律、法规不健全。目前我国在城市地下空间开发利用方面的法律和规范无论在内容还是体系上都很不完善,与世界上发达国家相比较还存在很大差距。二是缺乏长远、系统的规划。城市地下空间的开发具有不可逆性,而且建设周期较长、投资资金较多,所以其开发利用需要长远而又系统的规划,但目前大多数中、小城市在这方面还处于空白状态。 三是管理体制和机制有待进一步完善。在进行地下空间开发利用过程中往往涉及很多部门(如市政、建设、国土资源、城乡规划、交通运输、铁路、人防、公安、消防、文物保护等部门)。而现在各地在城市地下空间开发利用管理方面却没有统一的管理与协调部门,使得城市地下空间开发方面出现了管理重叠或无人管理的现象,给城市地下空间开发利用的统筹规划、建设和管理带来了难题,在一定程度上阻碍了城市地下空间向综合化、集约化的发展道路。 四是投融资模式单一,开发模式呈现区域多样性、不连续性。目前我国城市地下空间投融资模式呈现单一性,主要以政府投资为主导,缺乏多元化的投融资模式。中、小城市地下空间开发利用与人防建设相结合主要集中在建设地下停车场、物资库、人员掩蔽工程上,而且在开发模式上呈现不连续性,没有实现不同区域内人防工程的有效整合和连通,这使得城市地下空间的开发没有形成统一的整体,不能充分综合其相关功能,进而减少了地下空间及人防工程开发利用的综合效益。

    二、深入推进城市地下空间开发利用与人防建设紧密结合 (一)加强法治建设,完善城市地下空间开发利用与人防建设相结合法律法规 地下空间开发利用是一个跨行业、跨部门、跨单位的协同工程。过去,我国城市地下空间开发利用综合管理水平低、问题多的根源在于多头管理的市政体制与条块分割的部门所有制。破除这一问题的利器就是“法治”。依法行政首先要有法可依,光有指导意见不够,还需要对城市地下空间的所有权、规划权、建设权、管理权、经营权、使用权以及有偿使用费的收取原则等做出明确完善的具体规定。 因此,急需在国家层面上,制定、颁布城市地下空间开发利用方面的基本法律,将城市地下空间开发利用与人防建设相结合列入其中,规范城市地下空间开发利用与人防建设相结合管理工作。 在省级层面,各地要根据自身情况,因地制宜推动这方面的地方立法工作,研究制定城市地下空间开发利用与人防建设相结合规划编制、建设管理、权属登记、使用管理等方面的法规、规章,界定地下空间开发利用与人防建设相结合管理有关主体及其职责、职权,明确地下空间开发利用与人防建设相结合管理的有关制度及其内容和程序要求,推进地下空间开发利用与人防建设相结合。 (二)坚持规划先行,制定城市地下空间开发利用与人防建设相结合规划 城市地下空间资源是宝贵的有限资源,具有不可逆性,如何开发利用、如何实现与人防建设的紧密结合,关键是搞好规划设计。规划失误和反复折腾必然造成最大的浪费。在这方面,中共中央、国务院、中央军委在关于深入推进人民防空改革发展的决定中明确指出,城市政府要贯彻集约建设和资源共享要求,针对防空袭、防灾害、防事故、防恐怖袭击等需要,组织编制城市平战综合防护建设发展规划和人民防空建设规划,组织编制城市地下空间开发利用规划,城乡规划主管部门会同人民防空等有关主管部门落实具体工作。人防工程是地下空间开发的一部分,在城市建设发展中,必须站在人民防空建设发展的战略高度统筹规划,使人防建设与地下空间开发利用紧密结合,与城市建设同步进行,实现城市防护体系与城市建设的集约化发展。 城市政府应按照“多规合一”的原则,组织编制覆盖全域的“城市地上地下空间开发利用总体规划”,将人防工程建设作为重要内容列入其中。人防部门要参与城市地下空间开发利用规划和重点区块控制性详规编制,实现人防建设与城市重要基础设施和地下空间统筹规划、同步建设。在编制规划时必须好字当头、潜心研究、精心编制,把每一个项目涉及的人防要求都落实到位,把人防建设的每一个项目都规划得清清楚楚,不能贪快赶进度,也不能急于求成,要形成逐步推进的格局。城市地下空间开发利用与人防建设相结合规划是人防工程建设和城市建设的法律依据,一经制定发布,必须遵照执行,严格用规划来规范城市地下空间开发利用与人防建设相结合工作,使之有法可依、有章可循。 (三)完善体制机制,加强城市地下空间开发利用与人防建设相结合综合管理 城市地下空间开发利用具有综合性,几乎涉及城市的所有功能,而且在开发利用过程中涉及发改委、国土、规划、建设、市政、交通、人防、消防等多个管理部门,实现各部门的相互协调显得尤为重要。而目前国家在体制上并没有明确一个综合管理机构对其进行统一管理,基本上是各部门依照相关职责分散管理,相互间缺乏统一协调机制,处于多头管理、条块分割、各自为战的状态,形成多头管理与无人管理并存的局面。因此,必须对地下空间管理体制与管理措施进行系统完善,从上至下形成统一机制、综合管理。 城市人民政府是地下空间开发利用管理工作的责任主体,因此各地要加强组织领导,明确主管部门,建立健全城市地下空间规划建设管理制度,加强管理和监督,推进地下空间开发利用与人防建设相结合工作。 鉴于目前各地城市建设管理的现状,可在各级城市规划建设管理委员会中增设地下空间开发利用管理委员会,将地下空间开发利用管理职能划归到规划部门或住建、人防部门,发挥其龙头作用。在审批、管理、监督过程中人防部门要全程参与,严格落实地下空间开发利用中有关人防建设的要求。 (四)创新投融资方式,吸引社会资金投资人防工程建设 目前,我国城市地下空间开发利用呈现快速发展态势,给人防建设带来了良好的发展机遇。今年9月,国土资源部在其发布的《关于加强城市地质工作的指导意见》中规定,要统筹地上地下空间资源开发利用并纳入土地利用规划,探索实行地下空间用途管制制度,坚持公益优先,对规定确定的公共安全、人防工程、基础设施、公共服务设施等用途空间实行优先和严格保护。针对开发利用地下空间建设人防工程出台了更加优惠的政策,即“国家鼓励各地因地制宜,探索完善建设用地使用权(地下)出让方式,对国防、人防、防灾、城市基础设施和公共服务设施等符合《规划用地目录》使用地下建设用地的,可以采用划拨方式供地。” 上述关于在地下空间开发利用中建设人防工程的优惠政策将给人防工程建设带来了新的发展机遇,也必将极大调动社会投资建设人防工程的积极性。各级人防部门一定要抢抓机遇,充分利用好国家的优惠政策。要积极健全人民防空建设投资体制,拓宽融资渠道,突破单一的由政府投资建设人防工程的局面,放松对国家政策性银行贷款和外国政府贷款的使用限制,通过实施多元投融资政策和土地使用划拨方面的优惠促进政策,鼓励和引导社会资本采取合资、合作、独资、股份制等多种形式投资非涉密人防工程建设,按照谁投资谁使用谁受益的原则,参与人防工程开发利用收益分配。 针对各地在地下空间开发模式上呈现出的不连续性,城市政府应按照中央决定中优先抓好城市重要区位防护准备的要求,在城市中心区、人员密集区、商业繁华区和重要目标毗连区地下空间开发利用中,统筹配套建设人民防空工程和疏散掩蔽设施,并与城市地铁、隧道、过街通道及地面公共设施连片成网,形成地上地下配套、专用兼用相结合的区域防护格局。 在促进城市地下空间开发利用和人防建设相结合的过程中,应特别注重战时人防设计,实现城市建设和人防工程建设的深度融合发展。要搞好与人防工程建设规划的衔接,确保每个建设项目首先应坚持平战结合的方针,既要考虑到平时的利用,也要充分考虑到战时的人防功能,通过平战转换,在战时作为城市人防防护工程的重要组成部分,最大限度地保护人民生命财产安全,实现地下空间开发利用的战备效益、社会效益和经济效益。

   总之,各级人防工作者要善于把握城市地下空间开发利用这一人防发展的大好机遇,深入推进城市地下空间开发利用与人防建设相结合,把地下空间这块不可再生的自然资源管理好、利用好。要认真贯彻落实人防建设各项法律法规政策,严格执行城市地下空间开发利用与人防建设相结合规划,做到应建人防工程必建,切实把有限的地下空间利用好、建设好,造福社会和人民,造福子孙后代。

责任编辑:孔庆江
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